作者：王海晨
　　第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，歐洲主要帝國主義國家相繼卷入戰(zhàn)爭，無暇東顧，暫時放松了對東方的侵略。日本乘機對華展開外交攻勢。1915年1月，日本向袁世凱提出旨在滅亡中國的“二十一條”，中日雙方進行了反復交涉。5月25日，日本強迫袁世凱政府簽署了一系列條約和換文。關于中國東北問題，簽訂的條約及交換文書有：《關于南滿洲及東部內蒙古之條約》、《關于旅大南滿安奉期限之換文》、《關于東部內蒙古開埠事項之換文》、《關于南滿洲開礦事項之換文》、《關于南滿洲東部內蒙古鐵路稅課事項之換文》、《關于南滿洲聘用顧問事項之換文》、《關于南滿洲商租解釋換文》、《關于南滿洲東部內蒙古接洽警察法令課稅之換文》。在上述條約與換文中，《關于南滿洲及東部內蒙古之條約》最為主要，它是中日甲午戰(zhàn)爭以來日本推行大陸政策的進一步惡性發(fā)展，是日本“滿蒙政策”在“二十一條”中的具體體現。為此，中國人民同日本帝國主義展開了各種各樣的斗爭，包括奉系軍閥首領張作霖。據日本學者統(tǒng)計，張在執(zhí)政期間發(fā)出抵制“二十一條”的訓令達四十幾號之多①，且取得一定成效。正因為如此，有學者評價說在張作霖死前“終始二十一條等于廢紙”是否“等于廢紙”有待進一步研究，但張作霖在他執(zhí)政期間圍繞“二十一條”與日本帝國主義的矛盾和沖突是值得重視的。因此，筆者不揣淺陋，擬對此問題作一探討，以就教于史學界同仁。
　　一屢電北京，敦促中央政府強力交涉
　　日本強迫袁世凱接受“二十一條”的消息傳出后，舉國憤怒，東三省反日情緒更為高昂。在此情況下，北洋政府征詢東三省對中日交涉的意見，東三省巡按使張錫鑾主持軍官會議，通過了反對激烈排日并電復中央希望中日交涉圓滿解決的決定。時任民國二十七師師長的“張作霖獨排眾議，表示強烈反對并拒絕軍官會議的決議，也不參加主和派的行列”。并致電北洋政府：“中日交涉絲毫不可讓步，如交涉破裂。愿率全師進行決戰(zhàn)，驅逐日寇，否則一死殉國?！薄岸粭l”簽訂后，由于中國人民的反抗和列強對日本獨占中國陰謀的反對，并未能立即執(zhí)行?！岸睏l”簽訂的第二年，袁世凱在舉國聲討中，憂懼而死，也是在這一年，張作霖出任奉天督軍兼省長。他剛一上任在外交上即面臨一個難題，即對日本不斷施以壓力，要求在東北兌現“二十一條”的有關問題持何態(tài)度，如何應付日本咄咄逼人的外交攻勢。張作霖就此做了如下努力。
　　1.關于南滿洲區(qū)域問題
　　關于南滿洲區(qū)域問題，絕大多數史書均認為日俄戰(zhàn)爭后，在美國的斡旋下日俄兩國簽訂了《樸茨茅斯和約》，此約的簽訂，標志著日俄兩國完成了對東北的瓜分，即以長春為界分為“南滿”和“北滿”，北滿是俄國的勢力范圍，南滿是日本的勢力范圍。其實，“南滿”和“北滿”作為“勢力范圍”與我們通常理解的地理概念不盡相同。就勢力范圍而言，當時遼河以西地區(qū)并不屬于“南滿”，日本正是利用地理概念模糊勢力范圍概念的伎倆來擴大在東北的侵略計劃。張作霖對此作了機警的斗爭。
　　“二十一條”簽訂后，日本將條約中所謂“南滿洲”的區(qū)域范圍擴展至遼河以西地區(qū)。日本一面在外交上頻頻向北洋政府施加壓力，一面慫恿日本商民移居遼西地區(qū)以造成既成事實。1916年，“在遼西之錦縣、綏中、北鎮(zhèn)等縣，日商前往租房營業(yè)者，紛至沓來，其中尤以錦縣為最”。張作霖一面“令該縣知事，妥為勸阻出境”），一面電達北洋政府，要求與日本據理交涉。張在電文中說：“奉省認為屬于南滿者，為開原等三十一縣，確定不認為南滿者，為遼西之新民、黑山、臺安、錦縣、錦西、北鎮(zhèn)、興城、綏中、義縣、鹽山等十縣。查一年以來，十縣之中，日本人民相率前往者，以錦縣為最多，……其余各縣亦行紛至沓來，理阻不信，交涉不覆；該人民應服從之警察、課稅，因區(qū)域未能解決，不便實施。長此不已，將見十縣之中。雖無雜居之名，已有雜居之實。權利損失，必至日益滋甚，挽回不易?！睆埗卮偻饨徊浚骸氨炯媸￠L體察再三，惟有密請大部查照前案，迅向日使提出討論，堅持原定意見。從速解決，俾遼西等縣不致混入南滿?！薄?br/>　　交涉中，日方執(zhí)意堅持遼西地區(qū)屬于“南滿”，并以附約《關于南滿洲開礦事項之換文》中準開采暖池塘煤礦即在遼西錦縣為借口。張作霖致電北洋政府外交部，指出“暖池塘一礦，換文注明錦縣，或以為區(qū)域之障礙。第雜居開礦，在原文本為兩條，即屬兩事。且錦縣并無此礦區(qū)，亦無此地名，原文應歸無效?！睆埖囊馑己苊鞔_，即《關于南滿洲開礦事項之換文》中的暖池塘的地理位置有誤，該條文已無法律效力。再者，礦區(qū)不同于居民雜居區(qū)，日本沒有理由以此為根據向錦縣及遼河以西地區(qū)“移民”。他敦促外交部堅持遼西地區(qū)不應劃入南滿，應繼續(xù)與日本強力交涉。
　　盡管中央政府據此向日方屢次交涉，但日本慫使商民向遼西地區(qū)滲透的行徑絲毫沒有收斂，日本欲將遼西納入“南滿”勢力范圍的居心已很顯然。北洋政府在此問題上變得越來越軟弱無力。在此情況下，張作霖再次發(fā)密函獻策：“惟交涉必視乎國力，爭持或各有理由，誠能將十縣劃出南滿之外，雙方承認就我范圍，實為幸甚，若或萬不得已，鄙見所及，惟有用交換之策，挽回于萬一?！睆埖慕粨Q之策，即日方若執(zhí)意要將遼西劃入南滿，必以承認以下兩項條件為前提：
　　一是日方須接受奉省訂立的警察章程、課稅條例、商租規(guī)則、護照注冊章程、南滿辦礦須知、合辦農業(yè)及附隨工業(yè)規(guī)則等，上述規(guī)則和章程皆為“二十一條”簽訂后張作霖組織奉省當局所制定。從這些規(guī)則和章程的內容上看，皆?！盀橄拗迫杖硕O”。為防止利權盡為日人所得，張作霖主持制定的《中日合辦東蒙農業(yè)及附隨工業(yè)規(guī)則》中明確規(guī)定：合辦工業(yè)的產品須由該管行政官署指定其種類，以農具制造為限；非經報明地方行政官署允準不準開辦；中日兩國人民合伙辦理農業(yè)及附隨工業(yè)者，兩國合伙之人數須相等；所合辦工業(yè)由兩國合伙人共同支配；無論何種類公司，中日兩國人民認定股份及出資額須相等，執(zhí)行公司重要事務者，中日兩國人民相等；合辦公司所發(fā)行股票，開始由中國人民認定之股份，以移轉于中國人民為限；合辦農業(yè)及附隨工業(yè)所得利益，合伙人定期分配之，
　　但非中國人民不得分配土地所有權之利益，土地所有權一仍屬于中國人民。①為防止東北大片土地為日本人所租占，《租用地畝規(guī)則》規(guī)定：“凡租用地畝，地主及租地人于商定時，應即報明中國地方警察區(qū)署；地主及租地人須填寫省公署制定的租契，加蓋中國地方官印信，地主及租地人、中證人、四鄰村長或里長皆須簽名蓋??；下列土地不得租用：所有權未定者，依法禁止耕種或建筑者，荒地和未經查報登記者，與鄰地糾葛未經勘定者；買賣不明或盜典盜押者，若有土地租佃關系發(fā)生，中國地方官署有權令其解約。”
　　奉省當局這些規(guī)定一旦實施必使欲租中國土地之日本人受到種種限制與阻隔。張作霖見日方將遼西納入南滿之勢已難挽回，于是在密函中建議北京外交部：“如日使必將遼西十縣劃人南滿，擬請大部將各項條例一并提出接洽”，必須以承認上述規(guī)則和章程為前提。
　　二是日本必須放棄在南滿洲的領事裁判權?！蛾P于南滿洲及東部內蒙古之條約》第五條規(guī)定：“民刑訴訟日本國臣民被告時，歸日本國領事館，又中國人民被告時，歸中國官吏審判，彼此均得派員到堂旁聽”。憑此規(guī)定日本在中國東北享有領事裁判權。在訂立該條款時，日本懾于國際輿論，覺得有些露骨，于是又附加一條，即“將來該地方之司法制度完全改良時，所有關于日本臣民之民刑一切訴訟，即完全由中國法庭審判。張作霖在致北京外交部的密函中建議，應向日方“要求南滿洲區(qū)域內全部分或一部分關于日本臣民之民刑一切訴訟，先行完全由中國法庭審判”。
　　張作霖認為：“以此兩端為利益之交換，則桑榆可收，補牢有計，未始非無策中之一策。總之，此案延緩不如速決，承認須有抵制，否則事不明認，而勢成默許，曠日持久，而為患益滋，權利之損失必益巨也”。在日本執(zhí)意欲將遼西劃入“南滿”，而且暗中加緊向遼西移民之形勢下，張?zhí)岢錾鲜鼋粨Q之條件，亦不失為亡羊補牢之策。不過，結果是不言而喻的，日方并沒有同意上述交換條件。
　　2.關于土地商租權問題
　　日本依據《關于南滿洲及東部內蒙古之條約》，攫取了在“南滿”地區(qū)的土地商租權。日本名義上是對土地“商租”，實際上即是蠶食和吞并，被商租的土地將等同于縱橫于奉省的鐵路附屬地。條約簽訂后，在日本官方的唆使下，日本商民、浪人及不法歹徒紛紛涌人奉省，進行土地投機活動，一時間，中國民眾和日本人間的土地糾紛案件屢屢發(fā)生。其中太平寺土地訴訟即很典型。太平寺系前清昭陵官廟。1915年10月，太平寺主持僧人本瑞私自將該寺周圍402畝土地租與日本人井深濱名(曾在日本關東軍司令部任職)等。
　　奉天交涉署屢次照會日本駐奉天總領館，太平寺周圍土地系國有土地，“該僧本瑞并無處分之權，本瑞既無處分之權，則與濱名所訂契約，無論系抵押或商租均屬違法行為。此其應視為無效?！比辗街弥焕怼?br/>　　為防止類似太平寺案件的再度發(fā)生，張作霖于1916年10月28日致電北京國務院：“請鈞院陳明大總統(tǒng)，飭令外交部與日使訂明，凡日人在奉商租地畝，或以地畝抵押借款者，必須呈由當地縣知事或交涉員驗明，有民國執(zhí)照方能發(fā)生效力，其他租照、地冊及一切不正當之契約均歸無效，不得作為證據?！焙髞恚瑥堄X得上述措施欠妥，又于11月2日再次致電北洋政府外交部：“請將前電驗明民國執(zhí)照一語刪除，暫定為‘日人商租須在該產坐落地方報明縣知事，查無糾葛，始準立契’?！眱呻娭鲝埖暮诵模唇怪袊恋厮姓?，包括那些不合法地契的持有者與日本人私相往來。北洋政府認為張所陳建議“亦正本清源之法”。
　　張作霖不僅主張通過地方官府來控制土地商租活動，而且還試圖在課稅方面采取措施，以防止土地流失到日本人手中。張建議北洋政府內務部在原定的《商租地畝須知》中增加如下內容：“租出地畝，其所有權仍在地主。但應納現在及將來關于土地之一切課稅，應由承租人代地主繳納。承租人既代地主擔任徼納課稅義務，得于租地之始，向地主要求減輕租價報酬之”。此項建議，從字面上看對日方承租人不失公允，其實張別有用意。他提及此項建議理由時說：“承租人既須代地主擔任現在及將來一切課稅，勢不得不于租地之始，要求地主減輕租價。地主因租價減輕，將地畝租與外族，絕無優(yōu)勝之權利可圖，從前僥幸投機，飽則遠揚之計劃，均無所施。此策實行，則地畝之愿租與外人者必少，地畝少租與外人一寸，國家地方之權利則保全一分，兩國之交亦少一分糾葛，一轉移間，保全甚巨”。北洋政府認為張的建議“自屬可行”，采納了上述課稅征收辦法。
　　采取上述措施后，張似乎覺得還有漏洞。1917年12月，他又給各縣知事又下達了一份秘令：“自民國七年一月一日起，人民商賈等不得將土地私租與外人，不得以地契等證據為抵押，向外人私自借款。否則，上述行為—經發(fā)現，將以盜賣國土罪及私借外債罪論處?！比毡抉v奉天總領事館探知此事后，以該秘令是對日本享有的土地商租權的嚴重侵害為由，向奉省當局提出了嚴重抗議。張向日方解釋：“土地商租權系條約上的規(guī)定，豈有不允之理。目前有一些不逞之徒以他人的土地或地契等證據，私自租與外人或借外債，使外國人蒙受欺騙和損失，以釀成交涉事件。本省長有恐于上述事件發(fā)生，才發(fā)此通令?！?br/>　　這種對商租權表面上承認，實際上否認，口頭上履約，實際上抵制，整體不違，具體不行的兩面外交手段，在為維護國家主權和地方利權方面起到了一定的作用。從“二十一條”簽訂至皇姑屯事件，張作霖對日本的土地商租權—直堅持這種策略，使土地商租問題成了日本一直試圖解決，但又始終未能解決的“懸案”。
　　3.關于設立領事館問題
　　日俄戰(zhàn)爭后，日本在東北奉天(今沈陽)、安東(今丹東)、鐵嶺、遼陽等地始設領事館。這些領事館成為日本推行“滿蒙”政策的侵略機構。1916年，日本駐華公使日置益向中國提出在鄭家屯、掏鹿、海龍、農安、通化新開設五處領事分館的要求。按國際慣例，只有商埠才可設館，而上述地區(qū)不是商埠，皆屬內地，日方理由為，實行《關于南滿洲及東部內蒙古之條約》后，“日人之赴南滿者，日漸其多”，“早日設館，遇有事件發(fā)生，貴國地方官可與領事接洽”。在日方的外交壓力下，北洋政府被迫允讓了日本的要求。張作霖知此消息后，立即致電北京外交部，提出了不同看法和主張。張在電文中說：“查內地設領與商埠不同，此端一開，貽患滋巨。況雜居條例尚未議定施行，詎容再生枝節(jié)。此次日使請設領事，不過以共同審判保護雜居為詞。查土地訴訟既歸我法廳審理，而日人照約雜居，復由我國充分保護，本無設領必要。今日既以訴訟雜居為增設領事之理由，他日又將以增設領事為共同審判、設置警察之理由。輾轉相循，必至法權、警權均落外人之手。至鄭、農兩處系屬東蒙區(qū)域，尤不得混為—起。應請大總統(tǒng)顧念國權所在，由鈞院、部據理力爭，迅謀挽救，亡羊補牢，似尚非晚?！北毖笳饝毡驹O領要求—事，事先并未證詢作為奉天督軍兼省長張作霖的意見，對此，張作霖在電文中說：“此次日使請設五處領事之議，此間初未與聞。嗣后關于東省外交事件，尚望先事示知，俾得稍貢其愚，藉圖匡救。”
　　后來，張作霖又致電北洋政府，就此提出三項應對措施：
　　第一，敦請北洋政府對日聲明，日本在所設領事分館之地，不得任意設置警所?！胺钍∫验_商埠內，各日本領事館每有于附設警屬之外，添設派出所等類者。今之掏鹿等處，不過由內地變?yōu)殡s居區(qū)域，按照上年約文，固與商埠性質絕對不同，且各該縣現居之日人，為數甚屬有限，其最稱繁盛者，不過鄭家屯一處。據該縣四月份表報，共有日商四十二戶，其商務又系藥鋪、料理店居多，實無設立領事分館之必要。今由部中通融允認，固屬無可再言，若再容其多設警察分所，將來遇事過問，不特破壞雜居條例，且于地方行政權亦有妨礙，為患更巨?！币虼?，張作霖認為，“于該館設立之先，所有館外添設警察派出所一層，先行聲明嚴禁。以杜后果，而免紛爭”。
　　第二，為防止日方借口設立警所，對預設日本領事分館各縣之警察，先期整飭，建立完備之警政?！艾F在各該縣寄居之日人雖屬無多，然日領分館設立后，必從移民雜居入手，何如乘日領分館未設之前，(對警政)自行設法改良，實力整頓，以免外人藉口”。張?zhí)岢觥斑x派警務專門人材，或在日本警務學校畢業(yè)，能通日語，略諳外情之員”，充任各縣警務長與教練官等職。而后責令這些警長對所屬警兵訓練，而于對外一層，尤應特別注意，庶雜居實行后，遇事悉遵約章辦理，使其(指日人)無所狡展而服從稅課、警察法令，亦不致徒具虛文。張認為整理警政一舉“最關重要，如果辦理有方，警察得力，亦足以杜其多設警署之弊”。
　　第三，在預設日本領事分館各縣，設置交涉員。張認為在日本預設領事分館區(qū)域今后與日交涉事件定不能少，故主張“應有對立機關之直接談判”，所在各縣應選“通達日本語”，“然于交涉上，亦須略有經驗者”為交涉員。
　　盡管張作霖屢次致電敦促北洋政府與日本強力交涉，北洋政府也確向日方多次聲明，但日本欲在“南滿”及東部內蒙古地區(qū)增設領事館的圖謀仍未收斂。在以后相當長的一段時期內日本提出的設立領事分館及由此派生出來的設立警察所問題，一直是日本與北洋政府、奉省當局交涉的外交問題之一。
　　二武力鎮(zhèn)壓反對“滿蒙獨立”
　　“二十一條”有關東北條款的最終目的是將“滿蒙”從中國本土分離出去，“置于日本的保護之下”，所以自“二十一條”簽訂后，日本即加緊實施“滿蒙”獨立計劃。但在依靠什么樣的中國人實施這一陰謀的問題上，日本統(tǒng)治集團內部發(fā)生了分歧。日本關東都督府、軍部和日本浪人主張利用宗社黨實施“滿蒙”獨立計劃，而日本外務省和日本的駐華機構，則主張支持張作霖在“滿蒙”獨立。主張利用宗社黨人實施“滿蒙獨立”計劃的日本人“在暗中對北方的所謂宗社黨即企圖恢復清朝的一派，給予各種支援，使其不斷地跟北京政府搗亂”。潛伏于中國北方各地的日本浪人猖獗地從日本調運軍火，招募“勤王軍”，在大連成立“滿蒙”舉事總部。日本駐中國東北領事館的官員們，雖然也贊同日本政府分割滿蒙的總方針，但對于日本浪人和宗社黨人“企圖憑借我國官員的有力庇護而進行不體面的掠奪性的小暴動”，認為“非但不能成功，反而會因暴露丑態(tài)而鬧得無趣”，選擇奉天實力派人物張作霖來兌現“二十一條”，推進“滿蒙獨立”，遠比支持宗社黨實際得多。
　　1916年4月，日本外務部和日本軍部指示駐華官員:“張作霖態(tài)度如何對東北三省今后形勢關系極大”，“值此之際，進一步表達日本的真意，使彼獨立，此乃一捷徑”。本駐奉天總領館接到日本政府的指示后，加緊運動張作霖，甚至連奉省的獨立宣言都代為起草好了。然而，張作霖非但無舉事獨立的跡象，相反，出任奉天督軍兼省長后，堅決主張取締密謀“滿蒙獨立”的“宗社黨”。這樣，支持“宗社黨”一派的日本軍人密議了殺張計劃，但沒有成功。運動張作霖推行“滿蒙獨立”失敗，殺張又未成功，日本轉而全力支持蒙匪巴布扎布。密送大批彈藥給蒙匪，還向巴布扎布所部派遣退伍軍人，作為軍事教官，訓練武裝。5月下旬，被日本武裝起來的蒙匪6000余南下，企圖一舉奪取奉天，建立“滿蒙帝國”。就任奉天督軍不到一個月的張作霖對此果斷地采取了鎮(zhèn)壓的方針。8月初，蒙匪向南滿鐵路之要站郭家店開進，擬在日本的保護下休整，而后一舉攻下奉天省城。張作霖要求日本允許奉軍經由南滿鐵路乘車前往討剿，日本以嚴守中立為借口，予以拒絕。當奉軍徒步完成對郭家店的包圍欲發(fā)動攻擊時，日本撕下“中立”偽裝，以奉軍“擾亂租界及子彈飛入附屬地為辭”要求奉軍停戰(zhàn)，否則施以武力。北洋政府電飭張作霖：“剿匪時遇有關系外人之處，務請審慎辦理”。張致電北洋政府：“至郭家店之蒙匪已為我軍包圍，本不難聚而殲滅，乃日人有意袒庇，假口危及車站，不許攻擊，長此相持，萬分危險，刻已密授機宜，暫留一面，令該匪逃出，候離站較遠即行痛剿，免為外人藉口”。
　　日本公開出面庇護蒙匪的同時，又蓄意制造了鄭家屯事件，以圖“使華軍不逞他顧”，“令蒙匪乘隙急逃”。鄭家屯是奉、吉兩省兩省與東部內蒙古之間的水陸交通要道。日本提出“二十一條”后，蓄意鼓動日本商人大量移往鄭家屯，而且還在該地設立了日本巡警署。鄭家屯事件發(fā)生后，日本無理要求“凡中國軍隊均須一律退出城外三十里外”，并張貼告示宣布在上述區(qū)域不準華人入內。為掩護蒙匪安全撤離，日本還制定了調集日兵8000名開赴鄭家屯的軍事計劃，又從隱匿于大連的宗社黨組建的“勤王軍”中抽調800人，運抵郭家店，以增加蒙匪力量。在日本施以巨大的軍事壓力面前，張作霖以硬對硬，以“勤王軍”參與叛亂為借口，正式通知日方：“蒙匪既與勤王軍聯合，中國軍隊不得不大舉討伐”。自巴布扎布舉兵叛亂始，張作霖即采取了堅決鎮(zhèn)壓的措施，期間，日本屢屢從中阻撓，然張作霖并未畏縮，終于當年9月將蒙匪擊潰，日本策劃的“第二次滿蒙獨立”陰謀破產。
　　日本挑起鄭家屯事件，不僅僅是為掩護巴布扎布蒙匪，而且還懷有更大的預謀，即要以該事件為由在外交上打開缺口，強迫中國兌現“二十一條”中有關東北的條款。于是，強硬要求與北洋政府外交部直接交涉。自1916年8月至次年1月，中日雙方展開了長達5個多月的談判。
　　9月2日，日本向北京政府正式提出了侵害中國東北主權的八項要求，將已被中國拒絕的“二十一條”第五號內容的有關侵略權益，重新提出且加以擴大，強迫中國承認。日方代表不斷對中國方面施加壓力，尤其對派駐日警一條“爭持尤力”。后來，中日雙方的交涉主要是圍繞此點進行的。日本提出侵害中國東北主權的要求后，張作霖致電中央政府，對東北各界民眾反抗日本侵略的意愿，做了較客觀的反映。日本提出侵略要求的消息傳開后，東三省各階層怒不可遏。奉天省議會召開軍政商學各界群眾大會，聲討日本要求設警權和軍事顧問權的侵略行徑。會議通過了一份呈遞中央的請愿書，要求中央與日本嚴重交涉，“以弭隱禍而維主權”。張即將請愿書及奉省民情電致北京政府，“省民群情積憤，誓死力爭，且各縣紛紛舉代表牢乎眾情，不達拒絕目的不肯罷休，”并在電文后附注：“查警察有關一國之主權，顧問有關軍事之秘要，該議會所陳各節(jié)確系實在情形，況專欲難成，眾怒難犯……應請嚴重交涉，據理力爭，以順輿情”。
　　中日雙方經過反復交涉，原提案中關于日本有設警權和派遣軍事顧問權等條款皆被中國駁回。之所以出現此種結果，除國內各階層人民反抗，和列強之間矛盾互相作用等諸因素外，其中另一個重要因素，即張作霖在該事件中所持的抵制態(tài)度及抵制措施起了一定作用。
　　三明應暗抗，施展兩面外交手段
　　在“二十一條”交涉之初，張作霖主要是給中央政府出謀劃策，而盡力避免自己與日本直接沖突，這與他當時的力量有關，他希望中央政府為他創(chuàng)造一個比較寬松的國際環(huán)境。另外，“二十一條”雖然涉關東北的權益甚多，但這是兩個國家之間的條約，作為東北地方官所能做到的恐怕也主要是向中央政府獻計獻策。但條約簽訂后，在日本要求兌現“二十一條”時，他面臨的說服對象就不僅僅是中央政府了，他必須面對的是憤怒的民眾和強硬的日本。他一方面要說服日本相信他正在盡最大努力來滿足日本的要求，一方面必須使中國民眾相信他正在盡最大努力抵抗來自日本的他所能抵抗得了的所有壓迫，保全民族利益。在要求和抵抗“二十一條”的兩股怒潮之間，張作霖如履薄冰，小心翼翼，以不觸怒任何一方為限，竭力施展兩面派手法。
　　依照“二十一條”及附約，大連、旅順作為日本租界地的租期從原來的25年（有效期到1923年）改為99年，這樣有效期就延長到了1997年。1922年的華盛頓會議上，中國代表團提出修改包括“二十一條”在內的不平等條約，但立即遭到日本的拒絕。此后，一個力量強大、基礎廣泛的收回旅順和大連的運動在中國全面展開，尤其在東北，反日運動蓬蓬勃勃。
　　日本要求張作霖對民眾運動予以彈壓。張向滿鐵總裁保證，將以武力鎮(zhèn)壓民眾示威游行；將說服北京政府不宜于搞這樣一個運動。1923年4月，他在奉天主持政策制定會上卻通過了一個“為避免招致日本人的反感，不要積極力爭收回旅大，但另一方面，也不要過分激烈地反對目前的運動，以免引起國民的懷疑”的決定。張甚至公開表示“個人對于是項外交，決以民意為從，遂聽憑民意之指揮，決無如何私鑒及行動”。他自知消息透露出去會激怒日本，遂派奉天省長王永江向日本解釋，目前要求廢除“二十一條”問題，在中國已勢成輿論，“若對此問題唱反調，即會被人目為賣國賊，在一定程度上響應之，且圓滑地表明東三省當局的立場，實出于緩和三省人民思想感情之目的，對此苦衷還請諒察?！北M管奉省當局大費唇舌地向日本人作種種解釋，但日本人認為，奉系當局對排日和收回利權運動，一方面予以適當的壓制，一方面又利用之，試圖從日本方面獲取某種讓步，以達到收回實利的目的。
　　在修筑鐵路問題上，張作霖也被迫試圖安撫和支持彼此水火不相容的雙方。當他勸說日本相信他贊同擴展由日本經營和由日本人提供經費的鐵路網計劃時，他正在雄心勃勃地制定只用本國資本修筑以對抗南滿鐵路的計劃。在具體線路交涉中，張作霖最傷腦筋的鐵路線是吉（林）會（寧）鐵路。對日本來說，該路有雙倍的重要性，在會寧可以把朝鮮鐵路網與吉林和長春連通起來，再轉而進入黑龍江，日本指望吉會路象南滿鐵路在南滿那樣將北滿的地區(qū)經濟與日本和殖民地朝鮮經濟聯成一線。同時，日本陸軍認為它是進攻蘇聯的最理想路線，日本海軍認為，萬一將來與美國發(fā)生沖突，該路可迅速地向日本供應糧食和其他戰(zhàn)略資源。該路是中日兩國重大爭端之一。雖然張作霖向日本多次表示不反對日本向北滿擴張以排擠蘇俄的計劃，然而，他多次明確指令吉林地方當局在談判中一定設法拖延和搪塞，致使該路直到偽滿洲國成立后才修成。
　　1923年初，吉林省民眾掀起反對“日支合辦天圖鐵路”的抗議斗爭，沿線居民拒絕搬遷和出售鐵路用地。張作霖表面上雖答應日本的要求，可暗中密電吉林省長：“允許日人鋪設的天圖鐵路所用民地，本人亦不愿其為日人所占用而轉讓之。若沿線居民不肯轉讓其土地，可以適當之借口，阻止和拖延日人的鋪設計劃”。
　　1925年郭松齡倒戈，日本趁張作霖統(tǒng)治垂危，向張?zhí)岢隽藘热莼九c“二十一條”中有關東北問題相同的密約：“(1)日本臣民在東三省和東部內蒙古，均享有商租權，即與當地居民一樣有居住和經營工商業(yè)權利；(2)間島地區(qū)行政權的移讓；(3)吉敦鐵路的延長，并與圖們江以東的朝鮮鐵路接軌和聯運；(4)洮昌道所屬各線均準許日本開設領事館；(5)以上四項的詳細實施辦法，另由日中外交機關共同協(xié)商決定”。為了渡過危機，張答應了日本的要求，但事后日本要求簽屬正約時他拒絕了。并為自己簽訂草約一事開脫和辯解，且忿忿不平地談及了拒簽正約的理由。關于商租權問題，張對其下屬說道，他原以為“讓日本人在那里租一點土地做買賣那有什么關系！他媽的，誰想到那就是雜居權！”關于間島問題，張說：“吉林省延吉縣一帶居民都是朝鮮人，土匪很多，……讓日本人在琿春、和龍及汪清各縣，派駐些警察、憲兵，還可以幫助我們維護地方治安呢，所以就答應了，哪知道，這就是把咱們的地方行政權讓給他們了！總而言之，日本人沒安好下水(心腸)，全是騙人?！薄霸蹅兘^對不能承認日本‘二十一條’要求以內事項，以免讓東三省父老罵我張作霖是賣國賊?！睆堊髁孛芰钍∽h會，反對簽訂密約。張在借辭拖延、推翻前案的同時，又親抵旅順，日本以為他要兌現“二十一條”中懸而未決的第五項條款——“密約”，可送完虎皮和金錢旋即返回奉天。他對其左右說：“我張作霖受日本人的好處，只有拿出我自己的財物報答他。我將日本銀行的存款，全數贈送，表示我的全心全力，日本人如果另有要求，只要是張作霖個人所有，我決不吝嗇，但國家的權利，中國人共有的財產，我不敢隨便慷他人之慨，我是東北的當家人，我得替中國人保護這份財產，不負他們的所托！”